《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出建立健全信用法律法规和标准体系。各地围绕信用立法开展的探索实践可为国家层面信用立法提供重要参考和经验。本文选取部分省、市社会信用条例，从社会信用管理机制及各方职责、社会信用信息边界及应用管理、守信激励和失信惩戒工作开展情况、社会信用主体权益保护、社会信用服务行业发展、信用特色工作和跨区域协同开展情况6个方面开展比较研究，并结合本地实际，从机制、应用和创新3个方面着手，提出对成都社会信用体系建设的启示，以期为成都依法促进社会信用体系建设提供借鉴参考。

　　截至2021年7月5日，全国已有11部社会信用条例开始实施¹（以下简称为“XX条例”，XX为省、市名称），多个省市正在加快推进立法进程。整体来看，地方社会信用条例立法进展主要分为三个阶段。

　　一是起步探索阶段。2017年，上海在全国率先出台综合性地方社会信用法规，实现了社会信用体系建设有法可依、有章可循。

　　二是积极推进阶段。2019年，作为全国首批社会信用体系建设示范城市的宿迁和厦门迈出重要步伐，分别于2019年3月5日和2019年6月1日施行条例，希望通过立法解决先行先试中出现的困难与瓶颈。

　　三是加快发展阶段。2020年以来，各地立法进程明显加快，河南、南京、山东、天津、哈尔滨、广东、重庆、大连条例纷纷施行，江苏、吉林、北京、杭州、深圳等地条例也在制定过程中（见表1）。

表1  社会信用综合性法规地方立法情况

（资料来源：基于各省、市公开资料整理）

　　社会信用体系建设是一个不断发展的动态过程，更是一个系统性工程。当前在推进社会信用体系建设中，普遍面临着管理机制不顺及管理部门职责边界不清、社会信用信息边界模糊和应用管理不规范、社会信用主体权益保护不足、守信激励与失信惩戒机制争论较多、社会信用服务机构培育和发展不充分等问题。

　　各地在制定社会信用条例时均对上述问题进行了不同程度地回应，既有共性，又有侧重。本文选取已施行的11个地方社会信用条例²及部分地方社会信用条例（草案）³进行比较研究。

　　（一）明确社会信用管理机制及各方职责

　　社会信用体系建设是一项庞大的基础工程，关系多方群体，解决管理机制及管理部门职责边界问题，是理清社会信用体系建设各方主体间关系的关键环节。

　　一是明确“政府主导、统筹推进”。各地社会信用条例基本一致确定“政府主导、统筹推进”的管理方式。

　　二是明确社会信用相关部门职责划分。从主管部门职能来看，山东、天津和重庆条例均明确发展改革部门在社会信用工作中的综合协调和监督管理作用。从其他部门的职能来看，重庆条例规定征信业监督管理机构的职能职责，明确市场信用服务机构从事征信、评级业务应当接受征信业监督管理部门的监督管理；南京条例规定政务数据行政主管部门负责政务数据和社会信用信息一体化建设工作，政务服务管理部门负责在政务服务中规范应用社会信用的相关工作。

　　三是明确平台的运营和监管机构⁴。目前平台运营和监管主要涉及公共信用管理机构、社会信用主管部门和大数据管理机构等。从平台运营机构来看，河南、天津条例规定公共信用管理机构负责信用信息平台的建设、运行和维护工作；北京条例（草案）规定大数据中心负责平台的建设、运营、维护、管理工作。从平台监管机构来看，山东、天津条例规定由社会信用主管部门进行监督和管理。

　　（二）明确社会信用信息边界及应用规范

　　科学界定社会信用信息的边界，在遵循合法、客观、安全、必要、及时等原则基础上对社会信用信息的采集、归集、披露、共享等应用管理活动进行规范，是地方信用立法的重点问题，多地条例提出了细化规定。

　　一是明确社会信用信息概念定义。上海条例首次明确社会信用及社会信用信息的概念，并将社会信用信息分为公共信用信息和市场信用信息，后多地条例采用此分类，并对市场信用信息提供单位予以明确，而北京、深圳条例（草案）将信用信息分为公共信用信息和公共信用信息以外的其他信用信息，扩大了非公共信用信息的范围。

　　二是细化规范信用信息采集管理。在公共信用信息方面，多地条例均明确采取目录管理，明确具体归集程序，并要求报本级人民政府批准后向社会公布。在市场信用信息方面，各地条例均对不得采集和禁止采集的自然人信息范围进行规范，其中部分条例提出了更高的要求。南京条例规定采集“个人财务信息”要对使用信息的用途、期限等达成书面协议；天津条例规定禁止采集自然人“生物识别信息”，与其他条例禁止采用指纹和基因信息相比范围更大。

　　三是细化规范信用信息披露管理。多地条例均对信用信息披露方式进行细化规范，但标准不一。以失信信息查询为例，从查询时间上看，上海、天津、重庆条例规定申请查询期限为五年，南京条例规定一般失信信息查询的期限为一年，严重失信信息为三年；从时间计算上看，天津、重庆条例规定自失信行为或者事件终止之日起计算，南京条例规定期限由自失信信息被相关部门确认之日起计算。

　　四是规范社会信用信息共享管理。多地条例表示支持公共信用信息机构和市场信用信息采集单位依法依约共享社会信用信息。上海条例鼓励各级行政机关与企业事业单位等开展信息合作，实现公共信用信息和市场信用信息的共同应用。

　　（三）深入推进守信激励和失信惩戒工作

　　社会信用的核心价值在于应用，社会信用立法的难点在于如何让守信激励和失信惩戒既有效又合法，目前地方条例联合奖惩部分的立法依据主要建立在《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》上，部分条例在此基础上与本地实际情况进行了结合。

　　一是明确守信联合激励和失信联合惩戒对象认定标准。部分条例对联合奖惩对象认定标准和认定程序进行规范。厦门条例要求明确执行国家统一标准或者经审定的省有关部门制定的标准，对尚未制定标准的行业、领域由市社会信用主管部门会同有关行业主管部门制定地方认定标准，经市人民政府批准后向社会公布。

　　二是加强守信联合激励和失信联合惩戒实施管理。部分条例对联合奖惩实施流程管理进行明确。上海、南京条例对联合奖惩的发起单位、实施单位、发起方式、回应要求等进行了较为明确的规范。部分条例结合地方经济社会发展需要，围绕激励和惩戒的具体措施进行细化规范。在失信惩戒措施方面，北京条例（草案）提出在积分落户、小客车摇号等行政管理和公共服务中，限制享受相关便利化措施；杭州条例（草案）提出限制进入相关自然、历史文化场所等措施。

　　三是建立轻微偶发失信行为信用惩戒豁免制度。厦门、南京条例均规定初次发生且情节轻微、没有造成社会危害后果和较大风险的具体情形可以纳入重点关注名单，并可通过失信警示提醒、指导约谈等方式督促其依法开展活动。

　　（四）明晰社会信用主体权益及实施路径

　　权益保护是百姓最关心的问题，也是能够体现立法社会价值的部分，各地条例都设置专章对权益保护进行规定，并指出社会信用主体权益保障的实施路径。

　　一是加强信息保护和责任追究。各地条例均强调要加强信息保护，并对需要进行责任追究的具体实施行为进行规定。南京条例对各信用相关机构的信息安全保障职责进行了明确；河南条例对各信用相关机构及其工作人员不得实施的行为进行了细化，如不得越权查询社会信用信息，不得泄露未经授权公开的社会信用信息等。

　　二是明确自然人信用信息的适用范围。南京条例明确自然人信用分不得用于失信惩戒，不得以低信用分为由限制自然人享有基本公共服务和法律规定的权利；河南条例明确未经依法确认的水电气暖、通讯、有线电视、网络等公共事业以及物业管理欠费信息，不得作为实施失信联合惩戒的依据。

　　三是细化社会信用主体权益保护实施路径。以信用修复为例，北京条例（草案）对信用修复的适用范围进行了界定；厦门、南京、重庆、大连条例对信用修复申请接收部门进行明确；天津、大连条例列举了信用修复方式；厦门、河南条例明确可进行信用修复的时间为失信信息披露时间；山东、南京条例明确信用修复想要达到的效果；天津条例规定了信用修复宽限期，南京条例明确了不适用社会信用修复的情形。

　　（五）多项举措促进社会信用服务行业发展

　　当前我国社会信用服务产业与征信发达国家相比仍处于起步阶段，因此部分条例对规范和促进社会信用服务行业发展进行了专章阐述，以期通过一系列政策效应叠加，打造出有影响力的信用服务机构。

　　一是明确政府及相关机构职责边界。在促进社会信用行业发展方面，上海、厦门条例均要求政府及相关部门制定信用服务行业发展政策，安排社会信用服务行业发展资金，培育社会信用服务机构和社会信用服务市场。在信用服务机构备案方面，重庆条例明确市场信用服务机构从事信用咨询、信用风险控制等相关经营活动应当向市发展改革部门备案，而深圳条例（草案）则充分考虑信用行业自律和市场化管理运作，规定由信用社会组织来进行信用服务机构备案管理。

　　二是明确信用服务机构相关要求。多地条例均明确了信用服务机构采集、整理社会信用信息、开展信用评级、提供信用产品及服务需遵循的原则和要求，并要求其接受有关政府部门的监督管理。上海、南京条例提出信用行业协会要开展信用宣传和管理培训，建立行业内信用承诺制度，提升行业服务能力和公信力等具体要求。

图1  上海市信用服务行业协会综合智慧管理平台

　　三是出台针对信用行业的具体支持条款。上海、南京条例鼓励在创新示范园区、产业园区引入信用服务机构，为园区管理、入驻企业提供定制化信用产品和服务；天津条例鼓励、支持在重点行业引入信用服务机构参与信用监管；上海、厦门条例和深圳条例（草案）均鼓励社会信用服务机构积极参与区域和国际（境外）合作，增强社会信用服务机构的影响力。

　　（六）创新开展信用特色工作和跨区域协同

　　为推进区域治理体系和治理能力现代化，部分条例对地方社会信用建设创新示范进行了规定。

　　一是创新开展信用特色工作先行先试。杭州条例（草案）提出开展城市信用监测和信用状况评估，发布社会信用建设白皮书、居民信用生活指南，促进城乡信用建设；南京条例提出中国（江苏）自由贸易试验区南京片区应当提高信用工作标准化和国际化水平，发挥引领作用，加强制度创新，扩大对外开放合作。

图2  中国（江苏）自由贸易试验区南京片区

　　二是加强信用跨区域协同。南京、天津条例和北京、杭州条例（草案）都提出要加快区域信用一体化建设，在区域内开展信用制度共建、信用平台共联、信用信息共享、信用产品共用，信用评价标准、评价结果互认和跨区域信用联合奖惩。

　　三是加强信用信息的跨境转移与信用国际合作。深圳条例（草案）提出要积极探索、推动建立合法、合理、有效的信用信息跨境转移机制，建设信用信息跨境流通自由港，建立跨境信用合作风险防控机制。

　　根据国务院“应用先导、立法先行”的要求，成都市亟待加快地方信用立法进程，依法促进和规范社会信用体系建设工作。研究总结各地可操作性强、有价值和实施意义的法规条款，不仅为成都市社会信用体系建设提供可借鉴的经验，也带来重要的启示。

图3  信用中国（四川成都）

　　（一）以机制为基础，明确管理部门各方职责边界

　　结合本地实际，对社会信用管理机制进行合理设计，是推进地区社会信用体系建设的前提性、基础性工作。成都市可通过地方立法对社会信用主管部门、公共信用信息管理机构、数据资源管理部门、行业监督管理部门等机构的职责边界予以明确，做到既防止“权力越位”、又解决“权利缺位”，从而在建立完善信用联合奖惩制度、推进信用监管工作、加强信用主体权益保护、促进社会信用服务行业发展等工作中系统推进成都社会信用体系建设。

　　（二）以应用为导向，明确社会信用相关规范标准

　　明确社会信用规范标准建立的法规依据，是确保各项社会信用应用顺利实施和推进社会信用体系建设的关键。成都市可通过地方立法对公共信用信息和非公共信用信息的归集与共享应用、联合奖惩措施与对象认定、公共信用综合评价与行业信用评价应用、社会信用承诺事项目录清单等具体相关规范标准或规范标准制定的法定程序予以明确，确保信用联合奖惩、分级分类监管等各项信用应用顺利推进实施。

　　（三）为创新赋能，突显社会信用建设示范作用

　　各地条例均不同程度地结合地方经济社会发展需要开展特色探索，为地方社会信用建设创新示范提供地方性法规保障。成都市可通过地方立法明确区域信用一体化建设，通过地方立法出台“鼓励创新、包容失误、审慎处罚”的措施，鼓励原创性差异化改革的试点示范，高质量推进成渝地区双城经济圈、成德眉资同城化建设，同时为中国（四川）自由贸易试验区成都天府新区片区等先行先试区域在加强制度创新、推行更高信用标准提供法治支撑。

文中图片来源：上海市信用服务行业协会综合智慧管理平台、信用中国（四川成都）、图虫创意

文中数据说明：

1. 数据为截至2021年7月5日北大法宝查询结果；

2. 哈尔滨市为《哈尔滨市社会信用体系建设促进条例》；

3. 部分地方社会信用条例（草案）包括处于征求意见流程的北京市、杭州市、深圳市；

4. 平台指社会信用信息管理平台。