习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第四次会议时强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率。国家、四川省层面正推进开发区审核目录调整工作，要求将亩均效益、集聚集约等作为综合考核评价的重要指标。成都产业园区高质量发展大会提出开展“立园满园”行动，在土地利用上，要坚持“亩均论英雄”导向，统筹考虑亩均效益和今后5-10年的发展需求。12月31日举行的成都市委经济工作会议部署实施产业园区能级提升行动、百亿主导产业攻坚行动，要求产业园区全面实行“用地清单制管理”，实现工业用地100%“标准地”出让，进一步强调产业用地供给保障。

园区是成都经济发展的“先手棋”，随着园区经济不断发展演进，各项建设仍有较大用地需求，但部分园区的土地开发强度逼近“天花板”，土地资源紧缺问题日益突出。如何向存量要增量、向空间要效益，是成都产业园区提高土地资源利用率、节约集约用地的“金钥匙”。为深入了解成都产业园区产业用地现状，挖掘各园区土地供应、开发利用中的优秀模式和典型问题，成都市经济发展研究院城市发展研究所(公园城市示范区研究所)以成都温江高新技术产业园区、青羊航空新城和成都武侯工业园区为重点案例开展了深入调研，以期对提升成都产业园区土地集约利用水平提供参考。

成都温江高新技术产业园区是全省创新药、核医疗、高端医疗器械主要承载地和全市绿色食品、大数据与人工智能协同发展地，拥有生物医药、绿色食品2个超200亿级地标产业和装备制造、印务轻纺2个过100亿级重点产业集群。随着产业集群快速集聚，成都温江高新技术产业园区产业空间愈发趋紧，土地产出效益不高且存在资源闲置等问题显现。为了破解这一难题，园区在全市率先开展工业用地企业提质增效工作，通过促进存量企业产出增效、二次开发和“亩均论英雄”改革，形成了低效工业用地盘活的典型经验。

（一）在全省率先开展“亩均论英雄”改革

建立符合产业实际的工业企业综合评价体系。分别对规上企业和规下企业设置常规考核指标和加减分指标，综合评价为A至D四类，建立起实际为主、注重潜力的企业综合评价体系，并搭建全省首个亩均论英雄工业用地综合评价信息平台，提升对工业企业的精细管理能力。

实施资源要素差别化配置政策。根据综合评价结果，在用地、用能、用水、排污、区级政策等方面实施差别化措施，优先支持排名靠前企业环境容量指标、人才引育、金融信贷等各领域需求。同时，对不同企业分类和主体分类施策，提高政策的精准性和有效性。坚持对潜力企业耐心培养，潜力企业在过渡期内按照A类企业享受支持措施。以清退收回收购为导向，对于“僵尸企业”、停产停建、产出低效企业由国土部门依法进行收回或者由国有公司按市场评估价格收购，重新安排优质产业化项目。

（二）发挥市场力量推动低效工业用地二次开发

支持兼并重组、推动“董事长”变股东。园区深度掌握低效企业发展方向和需求，鼓励企业开展兼并重组，帮助企业项目对接、引入优质投资者，以原有资产入股新项目。如园区低效企业成都生力机械有限公司，通过政府牵线搭桥，引进优质食品企业成都圣恩生物科技有限公司进行兼并重组，原董事长变新企业股东。

鼓励增容扩量、推动“董事长”变房东。园区鼓励低效工业用地企业利用闲置厂房招租生产企业，以及对低效用地和低质厂房开展“工改工”二次改造，形成新的产业承载。如全球知名食品加工外资企业成都百卡弗食品有限公司即是由低效企业四川强劲奥林食品饮料有限公司利用闲置厂房2800余平方米招租而来。

提供全流程服务、推动“董事长”变“运营商”。园区深入落实温江区低效工业用地企业提质增效两年攻坚行动计划，开展“一企一策”专班服务，形成完善的政策支持和服务支撑。如在园区政策、服务、平台多重支持下，成都坤宏动物药业有限公司“跨界”参与低效用地盘活，与成都长液机械有限公司合作成立了成都京川智盛科技有限公司，利用后者34亩空闲工业用地进行土地分割开发再利用，打造出京川智造产业园。

京川智造产业园（效果图）

 调研评述 

从调研中来看，温江区已初步探索出政府主导、企业主体的多种存量土地盘活模式，涵盖了统收统租、兼并重组、合作开发等差异化方式，形成了园区典型实践案例。

考虑到成都建设用地逐步趋紧的现实条件，盘活低效用地的任务仍然艰巨，还可进一步借鉴其他区域经验，提升对低效工业用地的精细化统筹水平。如，借鉴大邑以出台低效用地收购、再收储实施办法（试行）为抓手，统筹县、园区、镇（街道）、县属国有企业等各方主体，明确收购、再收储流程与权责，有效释放存量土地空间。借鉴上海“低效产业用地再开发政策工具箱”模式，提出成都低效用地收回、储备、更新、平台回购等各个领域细分方面具体操作路径指引。

青羊航空新城（天府动力源）地处成都市青羊区三环路以西，总面积42平方公里，是全国同时拥有主机所、主机厂的五大航空产业核心集聚区之一，也是全国重要的防务整机研发制造基地和全国重要的军民协同航空产业基地。截至2023年底，园区可上市土地资源有限，而其中工业用地占比仅20%左右，难以满足航空制造、低空经济等企业需求。近年来，青羊航空新城聚焦“研发+制造+总装+测试+运维”航空全产业链发展，坚持节约集约利用土地，大力推行“工业上楼”“上研下厂”模式，呈现出典型样板。

（一）试点先行，推动“供土地”向“供平台”转变

围绕航空主导产业“上楼”需求，以占地212亩的航空智能集成创新园为试点，推动由单纯向企业提供土地、载体空间等“供土地”模式，向为企业提供创新平台、配套服务平台、上下游交流平台等“供平台”模式转变，探索“上研下厂”的现代都市工业上楼模式，成功将航空智能集成创新园打造成为成都“工业上楼”样板工程。截至2024年10月，青羊航空智能集成创新园的意向落户企业已达34家，签约9家企业，首家企业（成都智明达公司）已正式入驻。

青羊航空智能集成创新园

（二）前瞻设计，推动“上研下厂”立体开发

综合考虑航空企业生产需求和上楼需求，在设计之初就对园区的建筑进行统一升级：一楼层高8-10米，二楼三楼6米，四楼及以上4.4米，承重1.2-3吨/平方米，一、二、三楼可以做生产和试制，四楼往上搞研发和办公，通过空间的复合利用，真正实现一幢楼宇就是一个产业生态链。同时，借鉴深圳先进经验，结合园区航空企业发展实际，前瞻性地提高低楼层层高、加大楼板荷载，最大限度消除企业后顾之忧、放心入驻。

（三）注重细节，用心搭建企业“上楼”平台

为方便设备上楼，园区建筑设计了错落有致的、供企业装卸货的平台，并辅以可移动式栏杆为企业提供便利。坚持技术引领、设施先行，将前瞻性理念引入生产基地规划建设，配备750平方米的洁净生产车间，引入先进的空气净化系统，实现对空气中尘埃、微粒、细菌等污染物的有效去除，提高产品的成品率和一致性，同时配备1500平方米广阔空间的环境实验室，为产品开发、验证、交付提供强有力的支持。此外，园区还设计了会议室、食堂等辅助设施，随着入驻企业增加还将开通新公交线路，为企业“上楼”提供全方位服务。

 调研评述 

对“工业上楼”的探索也是近年来成都土地集约利用的重要着力方向，目前已经出台《成都市关于推动“工业上楼”的实施意见（试行）》，明确了“工业上楼”基础技术标准、用地管理和程序管理等全流程规范。

从调研中了解到，深圳“工业上楼”厂房租金为35元/平方米·月，仅为市场价的30%左右。相比之下，成都目前仅有“按100元/平方米对新建、改造的3层及以上的‘工业上楼’项目厂房部分最高给予300万元补助”政策，以此推算租金价格约为45元/平方米·月，远高于深圳。受成本因素影响，目前成都市“工业上楼”质优但量不大的特征明显。

下一步，成都可借鉴深圳经验，建立专门推进机制，明确鼓励“上楼”产业清单，加大政策扶持力度，推动“工业上楼”扩规模、强承载、见实效。

成都武侯工业园区于2000年8月启动建设，2006年经批准设立为省级开发区，规划面积4.51平方公里。近年来，武侯按照“搭平台、引伙伴、建圈链、聚产业”思路，推动微波射频、高端软件、智能制造等重点产业在园区加速集聚，逐渐形成了京东西南总部为牵引、微波射频产业集群为特色、西部智谷现代产业地标为支撑的发展格局。园区土地整体开发率达95%以上，但土地资源紧张，增量空间少，难以满足科技创新、产业发展以及各类配套设施的空间需求，导致许多项目难以落地。

在调研过程中，武侯工业园区提到武侯区全地埋垃圾处理中心在土地空间集约高效利用上做出了重大创新。该项目在地下打造全国首座日处理量达2000吨的全地埋式垃圾压缩转运中心，地面升级打造1.4万余平方米的城市休闲体育公园，地上规划建设双华数字健康产业园，既有效解决城市生活垃圾处理问题，又高度契合高质量发展需求，实现了公园形态与公服设施有机融合，相关经验做法被央视纪录片《大国建造》（第二季）宣传推广。具体模式可总结为：

（一）推动设施入地，拓展绿色空间

颠覆传统垃圾收集压缩转运模式，采用全地埋建筑形式，让垃圾处理从“地上”转为“地下”，整个过程全部在地下操作，极大消除了工作噪音和异味，减少了垃圾中转作业时对周围环境的二次污染。地面采用花园式、开放式设计，新建办公楼和坡地城市公园，将公园形态与公服设施有机结合，极大改善了区域环境条件，实现地上、地下及周边土地资源综合利用最大化。

（二）引进先进工艺，推动技术升级

采用国内先进工艺综合建设垃圾压缩中转站、污水处理中心、污水检测、固体污染物检测室，以及数字化城管、数字化环卫作业、数字化综合调度等大数据指挥调度中心，实现全流程数字监管和自动化运营。垃圾进入地下压箱后，经专业设备压缩滤液，同时进行污水、除臭处理，污水经反硝化、膜过滤后排入地下污水管网，臭气经酸洗、碱洗等成套设备处理达标后排放至大气，实现了站内自动化运行，站外环境干净整洁。

双华数字健康产业园

（三）创新建造技术，确保安全运行

针对全地埋式结构大跨度、大截面、高承载等技术挑战，为保证地下结构的质量和安全，实现作业车辆与建筑的有效配合、空间的高效利用，项目首创将桥梁建设中的预应力梁技术应用于地下垃圾压缩站建设，通过反复数据核算、BIM（建筑信息模型）建模等，有效印证了技术可行性，从而提升了地下空间距离，减少了柱子数量，实现结构、安全和效能有机平衡。

 调研评述 

从调研中了解到，成都对地下空间的统筹利用还远远不够，下一步可着重以园区为单位，加快探索地上地下空间统筹利用的开发模式。

一方面，优化顶层设计，强化地下空间开发系统研究，学习国内先发城市的先进经验，结合成都实际，进一步研究鼓励城市地下空间开发利用政策，依据地下空间开发利用专项规划编制《成都市地下空间管理技术规定》，开展重点建设区地下空间开发利用修建性详细规划编制工作。

另一方面，由于地下空间开发涉及到规自、环保、住建等多个部门，要以综合集成改革为抓手，强化部门间协调协同，按照地下空间设计功能，明确各类地下空间使用方向、比例和标准，提高审批许可门槛，进一步完善地下空间适宜有序开发利用的机制。

文中图片来源：成都日报、“武侯发布”微信公众号、“青羊航空新城产业园”微信公众号、“成都医学城”微信公众号