党的二十大报告提出要深入实施区域协调发展战略，高标准、高质量推动成渝地区双城经济圈建设。四川省第十二次党代会报告指出要以成渝地区双城经济圈建设引领高水平区域协调发展，探索经济区与行政区适度分离改革的实现路径。成都市第十四次党代会报告强调要纵深推进全面深化改革，探索经济区与行政区适度分离改革，加快构建开放共享的市场共同体、合作共赢的发展共同体。

　　合作共建产业园区是推动经济区与行政区适度分离改革的探索实践之一，通常表现为两个独立的行政单元，打破原有行政区划限制，采用“飞地经济”模式打造跨行政区的产业合作载体，有效实现两地资源整合、优势互补、协作共赢，在更大范围更高层次更宽领域配置资源、运作市场、参与竞合，共同打造支撑城市功能的现代产业体系。本文通过对成都天府国际生物城的实地调研，剖析了其在合作共建模式及运营管理机制方面的实践做法，并借鉴先进地区探索经济区与行政区适度分离改革的经验策略，对进一步优化完善产业园区合作共建模式提出建议。

　　调研组实地走访了成都天府国际生物城（以下简称“生物城”），与管理人员进行了深入访谈，充分掌握了生物城投资运营情况、管理体制机制、特色亮点成效，获得了一手数据资料，并辅以文献调查、会议调查等方式，分析研究了生物城在跨区域共建共管等方面好的经验做法。

　　成都高新区和双流区合作共建生物城自2016年3月正式启动以来，积极探索创新合作模式、管理体制、运营机制，协同推进园区规划编制、开发建设、招商引资、产业培育、管理运营等各项工作，取得了显著发展成效，积累了诸多有益经验。截至2022年11月，生物城累计落户项目200个，总投资超1200亿元，聚集诺奖团队5个、国家级院士团队4个、高层次人才团队51个，汇集产业人才超过10000人，稳居全国生物医药园区竞争力排行榜第一方阵。

成都天府国际生物城

　　（一）突出专业化思维，形成优势互补的职责任务分工

　　推动跨区域合作只有建立在双方价值追求一致、资源优势互补、利益共赢共享的基础上，才能充分调动双方主观积极性，最大程度形成推进合力。

　　成都高新区作为国家级高新区“领头羊”，在前沿技术和产业规律把握、高端资源要素聚合和政策集成创新、企业招大引强和产业孵化培育等方面具有显著优势；双流区则拥有优越的区位条件、广阔的承载空间、健全的社会管理组织和丰富的社会治理经验。基于此，双方按照“成都高新区主导经济发展事务+双流区主导社会管理服务事务”的职责分工，由成都高新区牵头负责规划建设、投资促进、产业发展与企业服务、财务金融等工作，充分发挥其在培育孵化高技术产业上的先进方法与经验、在产业园区运营上的创新理念与模式，推动生物城产业加速发展壮大；由双流区牵头负责拆迁安置、城市管理、文化教育、医疗卫生等工作，推广利用其“局区合一”“互联网+政府”等营商环境建设方面的创新举措和经验做法，全方位提升生物城社会管理服务能力和水平。

　　（二）强化一体式运作，构建高效协同的管理运营体制

　　生物城实行“合作共建领导小组+管委会+平台公司”的管理运营模式，形成了跨区域高层协商和跨组织部门协作的体制机制，有效降低了跨区域联合治理的制度成本，提升了园区管理运营整体效能。

　　合作共建领导小组由成都高新区党工委、管委会和双流区委、区政府领导组成，主要负责生物城建设发展的顶层设计，共同决策议定园区规划、建设、招商、运营、社会管理和公共服务等重大事项，下设执委会执行落实领导小组会议议定事项。生物城管委会由成都高新区生物产业局和双流区大健康办分别派驻干部组成，在授权范围内行使规划建设、招商引资、产业发展、企业服务、拆迁安置、社会治理等具体事项的决策权，具体执行落实管委会决策议定事项。平台公司具体负责生物城开发建设与投资运营，专职负责基础设施和配套建设、产业投资、园区运营工作，通过专业化市场化的运营模式，促进资源要素精准配置、提升园区开发建设和管理服务效率、释放撬动社会资本乘数效应。

成都天府国际生物城

　　（三）实施赋能型放权，推动管理权限精准下放园区

　　成都高新区和双流区相关部门根据生物城建设发展需要，按照“能授尽授”原则，将生物城范围内的规划、用地、建设、环保、项目投资、产业发展、企业服务、城市管理等行政审批权限和部分管理权限通过两区生物产业部门授权至生物城，并积极争取省、市相关权限充分下放，形成生物城赋权清单，打破企业获取各类资源要素和政策服务的地域约束和行政壁垒，有效解决了不同区域、不同部门、不同产业协同联动工作机制不畅的问题，提升了行政审批、企业服务效率和资源要素配置精准度。例如，双流区相关部门将规划建设审批、产业发展管理、社会事务统筹等相关权限授予生物城管委，创新实施“注册与审批分离，审批与监管协同”服务管理体系，对分别在共建双方进行工商税务登记注册的项目根据企业实际生产经营场所按属地管理原则履行监管职责。

　　（四）树立共赢性理念，建立共担共享的利益协调机制

　　生物城通过利益共享和成本共担的方式保障成都高新区和双流区发展权益，充分调动两地共同“做大蛋糕”的积极性。

　　在成本共担方面，成都高新区和双流区按约定比例投入建设，并由生物城管委会统筹负责生物城规划范围内应当由政府负责的支出，经成都高新区、双流区、生物城三方共同认可的审计单位审核后按程序进行结算。基于生物城获取的地方财政收入，双方原则上短期内不进行分配，由两区全额预算列支给生物城，依规用于生物城基础设施及配套建设、产业发展等支出领域，在保证公平性的前提下，着眼长远、力求长效为生物城发展提供长期资金保障。

　　在利益共享方面，基于生物城产生的考核指标数据和地方财政收入按共建双方约定的投入比例进行分配，固定资产投资、规上（限上）企业产值、税收等统计联网直报指标，由两区相应部门对接市级对应部门核实入统项目及数据。新签约引进重大项目、实际到位市外内资、实际利用外资等非统计联网直报指标，由生物城管委会负责定期收集相关指标数据。经双方协商一致决定分配的生物城地方财政收入结余由双方财政与生物城管委会按比例进行结算。

　　（五）汇集高素质人才，凝聚形成干事创业良好氛围

　　跨区域产业园区合作共建是一项探索性创新性工作，在推进过程中需要最大程度激发人的主动性和创造性，生物城坚持“机制不够人来凑”的行动理念，通过深化人事制度改革、增强人才服务等方式充分激发干部队伍干事创业热情。

　　生物城通过“员额管理、全员竞聘、绩效考核”改革，全面推行“岗位聘用、绩效考核、以岗定薪”的社会化人力资源管理运营模式，率先探索建立“岗位+职级”管理模式，实施因事设岗、以岗定级、以级聘人，选拔抽调各部门骨干精英，将体制内外人员拉通使用，建立市场化绩效考评方式，全面打通晋升通道，形成体制内干部和社招干部责任共担、有效激励的氛围。例如，负责人才公寓建设的干部团队对人才公寓研究的细致程度可以达到针对不同类型人才在居住、教育、健康、休闲、娱乐以及绿色生活环境等方面的切实需求设计具体的户型、设施和配套，并通过研究分析园区内人才和紧缺人才的年龄结构、经济实力结构以及家庭构成等多项因素，精准设计人才公寓户型以及装修方式等，推出的500套人才公寓在一天内即全部售罄。

天府国际生物城跨行政区管理的组织架构与决策机制

　　结合生物城发展的实践探索，调研组在推进跨行政区域产业园区合作共建方面总结梳理出以下经验启示：

　　基于共同价值追求的优势互补是前提，形成“优势互补、互利共赢”的产业合作预期才会产生跨区域合作需求，应当充分尊重客观规律，在推动产业链条互补、先进经验共享、品牌价值协同的思维理念中谋求跨区域产业合作的契合点。

　　建立协同高效的合作管理机制是保障，构建包含决策层、协调层和执行层的多层次、跨区域、跨部门的扁平高效管理架构，完善“领导小组+管委会+平台公司”三级推进机制，有助于弱化行政区属性、减少区域间协作成本、提升资源配置效率。

　　形成满足双方关切的利益绑定是根本，在“共同做大蛋糕、共同分享蛋糕”的目标下，构建完善跨区域产业合作的利益共享机制和成本共担机制，打造协作联动利益共享共同体才能最大程度激励双方持续深化推进合作。

　　打造具有开拓创新精神的人才队伍是动力，在跨区域产业合作的初期探索阶段，体制机制不完善不健全是客观存在的，但干部队伍的主观积极性可以一定程度弥补体制机制方面的缺陷，也是支撑跨区域产业园区创新发展的动力源泉。

　　推进经济区和行政区适度分离改革，应坚持政府主导、市场主体、商业化逻辑，用改革思维办法破除体制机制障碍，不破行政隶属、打破行政边界，构建与城市能级和综合竞争力跃升相适应的产业治理体系，在更大范围更高层次更宽领域配置资源、运作市场、参与竞合，加快构建具有区域带动力和国际竞争力的现代化开放型产业体系。在进一步学习借鉴国内其他地区先进经验做法的基础上，调研组对优化完善成都产业园区共建模式提出以下建议：

　　（一）进一步完善“有效市场+有为政府”的管理运营机制

　　广州天河区：以龙头企业构建链主企业生态圈，加强“部门+街道+管委会”三级协同。天河区聚焦多元主体协同发力，解决智能汽车设计制造商小鹏汽车企业落地、人才落户、政策落实等关键问题，推动人才、技术、资本等高端要素向天河岑村集聚。先后吸引智能网联、云平台、V2X通信、多模态交互相关企业以及无线探测、燃料电池重点实验室超80家，构建了以中国第一梯队智能汽车设计制造商小鹏汽车为龙头的链主企业生态圈。同时管委会全资企业向小鹏汽车提供40亿人民币融资，重点支持在广州知识城建设智造基地，打造涵盖投资、研发、生产、销售的全产业链，并设立全国投融资总部。

小鹏汽车全球总部

　　东莞松山湖：创新集群功能区运营管理模式，统筹联动发展增强片区积极性和能动性。松山湖完善“一园九镇”对接沟通机制，与周边镇共建“大园区”，打造产城融合、生态持续、集约紧凑的国际创新城区。确立“1+4”议事决策机制，按照“权责一致、能放尽放”原则，把168项市一级事权下放至松山湖功能区，并将“重大项目带动”作为工作重中之重，先后引进华为终端、散裂中子源、南方光源等龙头企业和大科学装置。

东莞松山湖

　　基于上述案例经验，我们建议：着眼更好发挥政府作用，构建扁平高效管理架构，完善三级工作推进机制，协同推进功能区建设管理。着眼更好发挥市场配置资源决定性作用，完善“领导小组+管委会+平台公司”运营模式，发挥平台公司和专业机构优势，以市场化逻辑进行片区开发、资本运作、龙头企业招引等。着眼更好推动市场和政府作用有机统一，找准跨区域产业园区管理权责边界，加快推进法定机构试点，建立职责法定的新型公共管理机构，推动实现“有形之手”和“无形之手”共同发力。

　　（二）优化跨区域信息共享机制促进双方利益协调

　　广州南沙新区：打造信用信息一体化平台，推动园区企业信用信息共享。广州市南沙新区充分发挥信用在优化营商环境中的引领作用，免费共享园区可信数据服务，推动公共数据与社会数据在园区管理服务领域的数据融合场景创新，推动打造可信数据服务生态体系。构建“1+10+N”信用制度体系，实现企业信用“一码查”，依托南沙区信用信息一体化平台，多方归集园区企业水、电等公共信用信息数据。截至2022年9月底，共归集104类477项4亿条信用信息、4类26个1.3万条信用画像标签数据，实现园区入驻企业精准信用画像全覆盖及“扫码知信用”，将广东医谷产业园区打造成为粤港澳大湾区首个生物医药信用示范园区。

“信用南沙”网站

　　江苏南北共建园区：完善共商共建共享利益分配平衡机制，协同推动园区高质量发展。江苏南北双方积极开展园区管理、建设运营、成本收益分享等体制机制探索，形成了苏南方人员、资金、项目“三为主”，苏北方确保规划建设、社会管理、政府服务“三到位”的跨行政区合作机制，实现一体化制度突破，有力地保证了共建园区的高效运行。如宁淮智能制造产业园建立了领导小组、管理机构、开发公司三层管理架构，宁淮两市按照7:3比例共同投入5亿元资本金成立园区投资发展有限公司，负责园区开发建设与招商运营；合作双方共享“总部+基地”项目税收的园区留成部分，合资开发公司收益按比例分成，并将经济指标纳入合作双方政府内部考核（监测）指标计算范围。

宁淮智能制造产业园效果图

　　基于上述案例经验，我们建议：以客观公平、互利共赢为出发点，探索共同制定实施跨区税收合作协议框架，完善企业招引服务成本利益协调机制，构建合作互信的企业招引和税源建设信息共享协调平台，充分保障双方行政区对园区企业基本情况、税收缴纳信用信息等知情权。组建高效公平的税收利益和税源争端协调机构，运用平台数据等信息技术实施更具正向激励的绩效评价。通过打破信息壁垒、畅通信息渠道促进双方利益协调共享。

　　（三）构建完善鼓励创新宽容失败的人才激励机制

　　武汉国家级开发区：建立市场化选人用人激励机制，试点开展全员聘任竞争上岗和末位淘汰制度。2021年武汉出台的《关于推进全市经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施方案》明确提出：在武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、武汉临空港经济技术开发区管委会试点推行全员聘任竞争上岗和末位淘汰制度。武汉以最开放态度向各区放权，鼓励各开发区以市场化运作为基础，试点实行全员聘用制的开发区可按照有关规定自主确定薪酬水平、分配办法。通过创新绩效考核体系优化管委会职能，以关键业绩指标(KPI)考核为核心，试行“以岗定酬、按绩定酬”薪酬制度，将个人绩效薪酬与园区考核系数、部门考核系数、个人考核系数直接挂钩，逐步建立去行政化的管理模式，进一步加强了开发区经济发展职能。

武汉东湖新技术开发区

　　苏宿工业园区：完善容错纠错机制，激励干部担当作为。为营造鼓励创新创业创造、干事担当作为的良好氛围，苏宿工业园区按照“三个区分开来”要求，坚持严管厚爱结合、激励约束并重原则，制定了《苏宿工业园区容错纠错工作机制》，进一步细化了容错情形，将南北共建改革创新、拓园发展、招商引资等7种情形纳入容错范围，注重结果运用，对予以容错不予追究责任的，明确当年度考核、评优评先、提拔任用、职级职称晋升均不受影响，全力为园区先行先试、勇于担当的干部负责，充分调动起干部干事创业的积极性、主动性和创造性。

苏宿工业园区

　　基于上述案例经验，我们建议：探索建立社会化的岗位价值评价机制和聘任制度，优化岗位体系的层次结构，推行职级、岗位分开的人事制度改革，通过员额化管理等方式，对管理、专业技术人员实行竞争上岗、双向选择、逐级聘用，进一步畅通企业、社会组织人员进入管理队伍的渠道。构建以跨区域产业园区发展为标准的考核机制，建立以推动产业园区高质量发展为导向、充分展现人才管理素质和专业素养的综合评价考核体系，创新人才跨区域晋升制度等方式。建立适度的试错容错机制，酌情豁免干部在推进改革中先行先试出现的失误和错误责任，营造“想改革、谋改革、善改革”的良好氛围。

　　（四）建立推进效果评估和经验复制推广机制

　　中关村生命科学园：强化园区先进运营管理经验的对外输出，建立常态化经验分享、人员交流机制。中关村生命科学园持续与河北昌黎、秦皇岛等地合作共建园区，输出品牌与产业服务体系，提供包括产业促进服务、创新创业基金合作、项目合作引进、高端人才引进、品牌授权使用、专业楼宇设计指导及园区运营等服务。如秦皇岛高新区通过与中关村海淀园签订政府间协议，积极引导清控科创等机构输出海淀园园区运营、产业孵化模式，建立常态化互派干部跟班学习、挂职锻炼机制，促进两地园区的人员交流。

中关村生命科学园

　　基于上述案例经验，我们建议：探索建立评估机制和经验推广机制，强化生物城模式推广和先进地区经验输出，总结改革经验，加强改革纠偏，实现边试点、边总结、边推广，逐步形成制度性成果。支持四川天府新区、成都高新区、成都东部新区等城市新区围绕全市重点产业链通过合作共建产业园区的方式，输出其在园区开发建设、产业孵化培育、营商环境建设、体制机制创新等方面的先进理念和经验，带动其他区（市）县尤其是郊区市县技术升级、市场升级和管理升级，在市域层面加快推动产业合作格局由“点—点”向“点—轴”“轴—面”演变，在区域层面进一步促进与成渝地区双城经济圈内城市产业协调联动发展。

　　文中图片来源：成都日报、苏宿工业园区管委会网站、武汉东湖新技术开发区官网、“信用南沙”网站、“成都天府国际生物城”微信公众号、“创新松山湖”微信公众号、“宁淮智能制造产业园”微信公众号、“中关村生命科学园”微信公众号、“小鹏汽车”微信公众号

　　文中数据来源：“国家发展改革委”微信公众号、“成都天府国际生物城”微信公众号