加快建设新型基础设施，既是推动经济平稳运行的重要手段，也是着力提升创新策源能力、培育经济发展新动能的战略支撑。创新适应成都发展的新基建投融资体系，是对中央要求的全面贯彻落实，是突破成都新基建投融资瓶颈、有效匹配新基建投融资特征的重要路径选择。在此背景下，本文从新型基础设施投融资特征出发，结合成都新基建投融资实际情况和面临的制约因素，构建适应成都发展的新基建投融资体系并提出相关对策建议。

　　一、新型基础设施的内涵认识

　　新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等方面基础性、公共性服务的现代化基础设施体系，主要包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三方面。

　　一是信息基础设施，主要指基于新一代信息技术演化生成的基础设施。根据国家发改委要求，信息基础设施主要包括以5G为代表的通信网络基础设施，以人工智能为代表的新技术基础设施和以数据中心为代表的算力基础设施等。根据成都“十四五”新基建规划，全市将聚焦计算、存储网络等支撑城市数字化转型的关键设施，重点打造“超算中心+智能计算中心+云计算数据中心+边缘数据中心”算力支撑体系，形成高速泛在、万物互联、天地一体的通信网络支撑体系，增强人工智能、区块链等新技术基础设施支撑能力。

　　二是融合基础设施，主要指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施。根据国家发改委要求，融合基础设施主要包括智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。根据成都“十四五”新基建规划，全市将聚焦智慧蓉城建设，推动建设智慧城市一体化数字底座、高效能治理设施、便捷化生活设施、数字化生产设施、智能化交通设施、网络化能源设施，持续增强融合基础设施赋能水平。

　　三是创新基础设施，指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施。根据国家发改委要求，创新基础设施主要包括重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等；根据成都“十四五”新基建规划，全市将聚焦建设具有全国影响力的科技创新中心，围绕数字经济、生物经济、航空航天、轨道交通、新能源新材料等重点产业发展，强化关键共性技术研发、技术验证试验、中试熟化和成果转移转化等环节基础支撑，推动重大科技基础设施集群、天府实验室等战略科技基础设施建设。

　　二、新型基础设施投融资特征及模式

　　创新投融资模式需要明晰影响投融资模式选择的重要因素，并针对具体的项目特征，确定项目主体和可采用的投融资工具。因此，可通过选取公共产品理论和风险收益组合理论作为投融资模式的选择依据，确定初步的投融资理论框架。

　　（一）投融资模式选择的理论支撑

　　投融资模式指投融资活动的具体体现，即在资源配置过程中，投融资的决策方式（谁来投资）、投资筹措方式（资金来源）和投资使用方式（怎样投资）的总称。其中，基础设施投融资主体的选择可依据公共产品理论、基于项目属性确定；投资的筹措方式和使用方式可依据风险收益组合理论、基于项目风险收益确定。

　　1．基于公共产品理论确定投融资主体

　　根据各类项目是否具备消费的非排他性和非竞争性，可确定各类项目的经营程度，并划分为非经营性、准经营性和经营性三种项目类型¹。一是非经营性项目由政府部门或平台公司提供，由于非经营性项目具有纯公共产品属性，无大量现金流入或未设定收费机制，并且具有较强的正外部性，属于政府干预市场失灵部分，需要由政府部门或平台公司提供；二是准经营性项目由市场和政府共同参与，准经营性项目虽设有部分收费机制，但现金流入不足以回收全部成本，需要依靠政府资助市场建设运营；三是纯经营性项目由市场主导参与，由于纯经营性项目设有收费机制，可通过市场机制进行有效配置，政府可充分放权，由市场作为建设执行主体提供产品和服务。

　　2．根据风险收益组合确定权益类或债务类投融资工具

　　投融资的工具的选择主要取决于项目的风险收益组合。从项目风险来看，投融资主体一方面需要衡量投融资成本，如投融资规模大小、是否需要抵押物、是否需要优先偿付；另一方面需要衡量资金风险，如是否能够在相对较短的时间内支付利息。从项目收益来看，投融资主体一方面需要衡量收益目的，如是否通过财务杠杆获得资金流或通过提高主权资本提升整体运营实力；另一方面需要衡量收益周期，如项目处于早期或中后期阶段，项目每期现金流折现情况等。

　　因此，基于不同建设项目的风险收益组合，需匹配适当的投融资工具。对风险收益不

　　确定性较高的项目采用权益类²投融资工具。虽然权益类投资前期成本一般较高，但无须偿还资金提供者的出资额，也不需要按时付息，借款后财务方面的负担较小，适合发展不确定性因素多、发展前景不稳、抗风险能力较弱、有较高投资回报期望的项目或企业。对风险收益较稳定的项目采用债权类³投融资工具。企业通过债权融资获得资金后，不仅要在债务到期后偿还本金，还要向债权人支付一定的利息，适用于发展较为成熟、现金流稳定、风险收益确定的项目或企业。

　　（二）新型基础设施的投融资特征及理论框架

　　1．新型基础设施的投融资特征

　　由于行业、技术、功能的不同，各领域新型基础设施在项目性质、建设周期、资金需求规模、风险收益组合等方面存在差异。

　　信息基础设施通常具有一定商用基础，设有收费机制，可分为经营性项目；由于其既包括集成电路、基站等硬件设施，又包括操作系统、网络平台等软件布局，不同属性的复杂融合导致投资项目收益测算难度高，技术研发和应用周期较长，投资项目通常具有高风险、高投资回报率、不稳定现金流等特征。融合基础设施通常具有准公益属性，可分为准经营性项目，投资风险和回报率均偏低，对市场资金的吸引力相对有限，后期运营现金流较为稳定。创新基础设施中科教基础设施通常具有一定公益属性，可分为非经营性项目；重大科技基础设施和产业技术创新基础设施，有一定商用基础，但收益模式不确定性高，均具有规划、投入、开发周期长，技术更新迭代快、风险和收益不稳定性较高等特点。

　　2．新型基础设施建设投融资理论框架

　　基于前文所探讨的投融资主体选择和投融资工具选择两个维度，可以初步确定新基建投融资模式理论框架（见表1、图1）。

表1  新型基础设施建设投融资理论框架

图1  新基建投融资模式理论框架⁴

　　第一象限，具有高风险高收益特征，应突出市场导向，以市场为主体，匹配权益类投融资工具。第二象限，具有收益稳定性高的特征，应充分发挥财政资金撬动引领作用，鼓励市场和政府共同参与，匹配债务型投融资工具。第三象限，具有外部性较强的特征，应优化财政资金使用方向，加强政府引导，匹配政策性债务型投融资工具。第四象限，具有风险收益不确定性高的特征，应创新财政支撑方式，以政府主导，匹配政策性权益型投融资工具。

　　三、成都新基建投融资现状及制约因素

　　（一）顶层设计仍需完善

　　一是规划引导作用仍需提升。当前，成都建设规模较大、技术壁垒较高的新基建项目主要由政府、国有企业或平台公司牵头，财政资金和专项债为主要的资金来源供给。然而，政策性资金仅满足前期项目资本金筹备，对于“是否能够引入社会资本、哪些领域可以引入社会资本、如何引入社会资本”等问题尚未形成制度或政策支撑。二是风险监管制度仍需完善。全市新基建项目投融资活动中，尚未设立独立的投融资监管机构，政府部门与私营部门间对项目风险控制管理的划分仍需明晰。同时，全市创新和信息基础设施受风险管理和监管政策制约，资金实际落地金额较少，且企业申领门槛较高，导致“资产荒”和“募资难”问题同时出现。

　　（二）经营环境仍需优化

　　一是各市场主体投融资积极性仍待激活。目前，各类新型基础设施建设项目仍然主要由国有资本和国有企业推动，仅部分客户终端应用、市场运营服务等项目由私营部门参与，且投融资总额不及国有资本的30%。其中，民营资本参与高速宽带骨干网络建设、智能交通基础设施建设、智慧能源体系的输配网络建设仍然存在较为明显的壁垒和发展障碍，仍需进一步优化民营企业参与投融资各环节的发展环境，破除制约市场主体参与投融资的隐形壁垒。二是尚未构建推动新型基础设施建设的高标准市场体系。全市尚未推出相关市场体系建设方案，新基建投融资进入门槛尚不明确，涉及公共服务的相关数据应用场景仍未开放，投融资规模、设备、技术等限制条件仍待明晰。

　　（三）投融资体制机制仍需健全

　　一是新基建投融资模式仍需完善。一方面，投融资渠道仍然较少。目前，商业银行贷款和股权融资是全市主要的市场化融资渠道，并未针对新基建的投融资特征、建设运营情况引入多元化市场主体参与投资建设。另一方面，投融资工具仍待创新。由于部分项目具有高技术、轻资产等特征，缺乏固定资产可抵押物，而全市金融机构尚未落地以未来收益权为主的金融产品或知识产权抵押产品等创新金融工具，传统银行借贷难以为继，影响了企业和金融机构参与项目建设的积极性。二是新基建投融资信息共享机制尚未建立。一方面，缺乏项目分享机制导致金融机构投融资积极性不高。全市参与新基建投融资的银行、资产管理公司、基金公司等金融部门投融资策略仍较为保守且互相持观望态度，尤其对于项目参与主体差异性较大、风险较高、投资回报周期较长的项目通常减少或放弃投资。另一方面，金融机构与企业投融资需求对接渠道较少。目前，全市尚未建立缺乏统一的项目库或投融资平台，金融机构获取新基建项目信息的主要渠道较少，除通过重大项目投资计划，主要通过业务人员获取信息，可提供的金融产品和投融资需求间可能存在错配的现象。

　　（四）资金流闭环管理仍需加强

　　一是缺少投融资退出场景设置。目前，全市社会资本主要在终端应用环节参与，对于社会资本项目全周期退出场景的探索更为缺乏，尤其是交通、能源等融合基础设施领域，社会资金退出机制仍不明确。二是投融资闭环管理仍需加强。信息和创新基础设施领域，由于技术应用较为新颖，市场投融资需求、成本回收方式等尚在探索阶段，经济社会效益仍待进一步明晰，具体应用场景有待进一步挖掘。融合基础设施领域，由于其具有传统基础设施的部分特征，“谁投资建设、如何运营获利、怎么进行商业合作”等方面已有完整的经验探索，但受其投资回报偏低、具有准公益性等因素影响，后期运营仍存在压力，应根据建设期、运营期不同投融资特征，完善项目收益闭环，实现资金流稳定运转和项目再投资。

　　四、创新适应成都发展的新基建投融资体系的思路及建议

　　（一）新基建投融资体系的构建思路

　　深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于新型基础设施建设决策部署，按照全市信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施的建设布局，围绕充分发挥政府资金对投资的引导带动作用，充分利用市场手段、发挥市场力量，拓宽资金来源、创新投融资方式，有效调动社会资本参与积极性，加快构建政府引导、企业主导、市场运作的新型基础设施投融资模式（见图2）。

图2  成都新基建投融资体系构建思路

　　（二）对策建议

　　1．完善新基建投融资顶层设计，落实政策牵引功能

　　一是完善新基建需求引导管理机制。建立健全涉及各投融资主体的需求表达机制，立足新基建投融资的现实情况，建立立体化、全过程的需求协商机制，联合新基建各领域链主企业，共同参与新基建规划设计、联合制定招商引资政策；建立完善新基建城市合伙人制度，发挥领军人才“头雁效应”，通过“引才引智”，完善“引资”需求表达机制，将长期投资规划与短期融资问题相结合，做优顶层设计；依托各种民主协商会议、互联网民意征集等方式，拓宽新基建民间投融资需求协商参与渠道。建立健全投融资需求识别和决策机制，完善“链主企业+领军人才+政府平台+金融机构”投融资格局，由新基建各领域“链长”牵头组建投融资专班，聚焦重大项目和高能级项目，有效识别需求、整合决策，提高跨部门协作决策效率，为找准新基建投融资重点提供重要参考。

　　二是建立完善公私合作机制。加快完善与新基建配套的公私合作顶层设计，明确不同类型的新基建项目各投资主体的参与程度，有效划分投资边界，为社会资本、私营部门提供制度保障。自上而下逐步细化新基建的公私合作选择制度、资产定价制度、政府监管制度和风险分担制度，保障新基建投融资规范有序进行；加强“链长”综合调度和统筹组织功能，完善新基建各领域投融资公私合作相关问题的研究分析，解决投融资公私合作中存在的特别重大和综合性问题，形成指导性意见。创新社会资本参与机制，面向市场需求，通过政银企“白名单”、城市机会清单、市场准入负面清单等机制，给予各类市场主体公平参与机会；充分利用“链主企业+领军人才+政府平台+金融机构”投融资格局，调动社会各界参与投融资的积极性，通过产业引导基金、担保基金、信托基金、社会资本合作（PPP）等方式不断吸引市场资本参与新型基础设施建设，放开新型基础设施项目投资的市场准入，为企业和社会资本拓宽投资渠道、放开投资限制。

　　2．健全审慎包容的风险监管体系，提高资金效率

　　一是建立结构清晰的风险利益分配机制。在切实防范化解政府债务风险、综合评估财政收支情况、严格审核项目可行性论证及资金筹措方案的背景下，建立结构清晰的风险管理机制，对新基建投融资项目风险进行合理分配和管理，明确政府在各投融资环节中承担的风险的种类及范围，强化新型基础设施安全保障，明确新型基础设施等领域的法律基础。探索构建风险、利益对应的新型基础设施建设多元化融资机制，根据新型基础设施建设融资的性质，项目建成后资产产权与收益归属、规模与质量，以及融资过程中风险大小安排融资，建立政府通过提供项目来源、政策优惠、特许经营权或管理权等方式来维护融资者利益而组织多元化市场主体融资的机制，从而促进新型基础设施建设的持续发展与各种风险的有效分散。

　　二是坚持“包容审慎”原则高质量推进新基建发展。完善与监管相协调的管理模式和运营模式，优化新型基础设施建设投融资监管政策，依托有效的制度供给，完善与企业、第三方之间的风险利益分配机制，建立规范性的新基建风险收益责任制度保障体系。根据新基建不同建设发展阶段的特点，持续进行完善优化包容审慎监管。如在成长初期，提前研究，审慎监管，重点实施新基建研发补贴、投资鼓励等制度，促进相关产业链发展；成长中期，重点强化新基建投融资多方协作制度和责任制度，加强舆论监督和信息公开透明；成长中后期，突出审慎严格的监管制度，重点落实新基建投融资监管功能，提高新基建投融资和运营管理的效率，引入多维评价方式，提高新基建资金流的质量和效率。

　　3．充分发挥市场主导作用，支持多元主体参与

　　一是创新政府资金投入模式。加强项目规划与储备，按照“资金跟着项目走、项目跟着规划走”的原则，引导各地加快新型基础设施建设的规划与项目储备，适度加大非市场领域新型基础设施建设项目投资力度。充分发挥财政资金引导放大作用，构建适应新基建发展的政策资金支持体系，做好中长期规划，分批次有序推进财政支出；建立国家、省、市基金联动机制，加大对新型基础设施建设的支持力度；用好中央预算内投资、中央专项建设资金和地方政府专项债券资金，通过产业引导基金、担保基金、信托基金、社会资本合作等方式不断吸引市场资本参与新型基础设施建设。优化财政资金支出结构，将云计算、大数据、人工智能等新型基础设施产品和服务列入政府采购目录，通过政府财政补贴和税收优惠等方式在基础研究投入、软件研发、下游用户使用等薄弱环节加大财政支撑力度，有效推动新基建企业发展壮大。

　　二是提高多层次市场融资能力。建立健全投融资需求对接机制，加强链主企业和领军人才的带动引领作用，优化投资信息和在谈项目管理流程，建立项目信息收集—投资需求分析—专业评估研判—调研会商决策—签约落地实施的全闭环工作机制；通过发布机会清单、加强政府引导、补贴、特许经营等方式，扶持私人部门参与；通过实施市场准入负面清单，扩大投资主体范围，对于清单之外的所有行业、领域给予各市场主体公平参与的机会；与金融机构合作设立新基建投融资管理分支机构或部门，加强市场资本的高效监督与管理，健全相关支持政策，鼓励投资银行、交易机构、信托公司、基金公司、商业银行等金融机构整合内部投融资资源，设立新基建专营分支机构或金融管理事业部，提升金融支持新基建项目的专业性和精准度。

　　三是创新金融产品和服务。建立政银企对接长效机制，创新金融信贷投入模式，针对新型基础设施建设投入大、专业性强、风险高等特点，引导金融机构开展金融产品创新。鼓励开发性金融机构发挥“投贷债租证”综合金融优势，提供新型基础设施建设相关的全产业链金融服务。针对新型基础设施相关科技项目前期投入大、研发周期长等特点，支持商业性金融机构开展股权基金投资、投贷联动产品、“软贷款+期权”等新模式。建立新型基础设施建设优惠利率信贷专项，加大新型基础设施建设中长期贷款投放力度，建立保险资金长效投资机制鼓励保险资金成为新基建长期战略股东，鼓励私募股权基金参与新基建的领域和项目投资，支持各类资管有序参与。

　　四是合理放开新基建投融资领域市场准入。消除相关领域发展的体制性障碍，合理降低新基建投资的进入门槛，在新基建项目招投标时除必要的技术参数外，破除规模、设备、人员等方面的限制，政府仅针对新基建项目实际需要的注册资本金、资产规模等必要方面确定投资资格；鼓励更多的社会资本参与新基建项目，促进社会资本自由流动，充分激发市场和民间的投资活力。建立完善高标准的投融资市场体系，进一步营造宽松的投融资环境，畅通投资渠道，拓展海外合作，发挥市场配置资源的决定性作用，加大引导支持，吸引更多的投资主体；调整新基建设施运营管理企业的要素价格，提升社会资本盈利水平，激励社会资本参与；完善配套政策，有序开放建设运营所需的基础数据，减少前期投入。

　　4．规划培育可持续应用模式，形成投资收益闭环

　　一是完善运营期投融资需求匹配。对于运营期能产生稳定现金流的项目，精准匹配投融资需求，运用长期限式、含权债券等方式引入与运营期资金流特征更加适配的债务性资金，避免短周期资金和长周期运营的期限错配，减轻运营偿还压力，提升运营期现金流稳定水平。对于运营期偿付存在压力的项目，可通过资产证券化等方式盘活存量资产，依靠资产硬件价值吸引更低成本的债权融资；或通过融资租赁、售后回租等方式满足资产的使用及融资双重需求。

　　二是构建“技术+资本+政府”合作模式促进应用落地。结合有为政府之力，瞄准项目落地运营痛点难点，加强政府跨区域协调资源、统筹规划作用，打通新基建应用环节，降低交易成本，推进5G网络、云计算等技术与应用场景协同发展，培育优化产业生态。发挥科技创新之力，新基建运营以技术为核心，加快数字产业化和产业数字化步伐，坚持科技引领、应用驱动，在需求迫切的产业集聚区优先试点应用，加大新基建对疫情科技研究、通信网络建设等数字赋能、民生保障领域的支撑力度，以点带面发展新模式、新业态、新需求。借助市场资本之力，进一步提高新基建应用端市场化程度，实现产业价值组合重构，有效激发民营企业投融资活力，帮助市场主体链接多方资源，以资本加速项目应用落地，打造多方共进、共创共赢的投资生态。

　　文中注释说明

　　1、非经营性项目具有完全的非竞争性和非排他性或很强的外部性；准经营性项目以准公共产品的形式存在，具有排他性；经营性项目，同私人产品一样具有较强的竞争性和排他性。

　　2、权益性融资指将项目或公司的所有权让渡给出资方的一种融资方式，股权融资为主要的表现形式，即企业直接通过发行股票获取资金，资金的提供者获得公司股票之后，按照出资份额享受对公司的控制权、所有权和收益权。

　　3、债务型融资指通过向外部借入资金的方式进行融资，包括凭借商业信用借贷、向公众发行债券等方式筹措资金。

　　4、新基建各领域投融资主体及工具四象限图仅为初步逻辑框架，由于投融资模式选择属于市场行为，并非一成不变且各领域可运用的模式存在交叉，本文仅研究主要投融资模式和创新方向。

（宏观经济研究所：李梦宇、肖惠文）